Video

Voor wie nu met de decentralisaties bezig is: dit is nog maar het begin van een verschuiving in de relatie en interactie tussen overheid en samenleving.

Photo
De decentralisatie handleiding

De decentralisatie handleiding

Text

Transformeert onze verzorgingsstaat naar een IKEA dienstverleningsmodel?

Het besef dat er een einde komt aan onze verzorgingsstaat dringt inmiddels wel alom door.  Dit heeft niet alleen te maken met de eindigheid van de middelen versus de autonome groei van de kosten van sociale voorzieningen, welzijn en zorg. Ook de verhouding overheid – burger (en bedrijfsleven) is aan herziening toe. Onder andere de decentralisaties, maar ook andere bezuinigingen, zorgen voor een soberder aanbod.  En de vanzelfsprekendheid om die voorzieningen te verkrijgen vervalt. In dat verband kunnen gemeenten misschien wat leren van IKEA. Bijna alle Nederlanders kennen IKEA. Over smaak valt niet te twisten, maar IKEA heeft een succesvol concept. De meubels zijn relatief goedkoop, het is massaproduktie (gestandaardiseerd aanbod), en wat je meekrijgt lijkt niet op wat je in de showroom zag. Je moet namelijk de meubels zelf nog in elkaar zetten. Net als bij de IKEA moet de burger meer zelf doen om een voorziening te krijgen. En net als bij IKEA zal het soms nodig zijn om een beroep te doen op de omgeving (een handig familielid of buur). En de gemeente kan nog iets leren van het concept en het imago van IKEA: iedereen weet wel wat je er kunt verwachten, niemand zal verrast worden door het gegeven dat je je kast of tafel nog zelf moet afmonteren. Ook de gemeente zal keuzes moeten maken met betrekking tot het aanbod en wat van burgers zelf gevraagd kan of moet worden en daar helder over communiceren. 

Einde van de verzorgingsstaat?
De koepelorganisatie van de sociale diensten, Divosa, organiseerde samen met de Vrije Universiteit dit voorjaar een collegereeks onder de titel ‘Van Verzorgingsstaat naar Participatiestad’1. Doelgroep voor deze reeks waren de uitvoerders in de sociale zekerheid, met name managers en het kader  van sociale diensten en andere betrokken organisaties, zoals sociale werkplaatsen en welzijnsorganisaties.
Met dit initiatief werden zij in de gelegenheid gesteld om eens –daartoe geïnspireerd door een keur aan hoogleraren en publicisten, te reflecteren op de verschuivingen die plaats gaan vinden in het sociale domein. Want die verschuivingen komen onontkoombaar op ons af en zijn zeer ingrijpend. Je zou kunnen stellen dat het begrip stelselwijziging voor wat er aan het gebeuren is, beslist ontoereikend is.  Het gehele palet aan ontwikkelingen werd gepresenteerd in een reeks waarin telkens twee sprekers hun kijk gaven op een thema.  Als deelnemer aan de reeks colleges heb ik mij mogen laven aan de prachtige doorkijkjes in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat en de voorspelling en vooruitzichten over het de aard en richting van de sociale dienstverlening.  Wat mij bij gebleven is  uit al die colleges, is dat de verzorgingsstaat zoals we die kennen verdwijnt, en dat de grondslagen vervangen worden. De ophanden zijnde decentralisaties zijn daar een uiting van, maar daar zal het niet bij blijven. Taken die tot op heden vanzelfsprekend tot het overheidsdomein behoorden, zullen voor een deel verdwijnen en voor een deel op een andere wijze ingevuld worden, door burgers of ‘communities’. En van burgers zal meer gevraagd worden, van eigen bijdragen tot andere vormen van tegenprestaties.  Onder de deelnemers aan de colleges nam ik wel wat onrust waar: de vertrouwde kaders verdwijnen, wat er voor in de plaats komt is nog erg ongewis. Geen situatie waarin een doorsnee ambtelijke uitvoeringsorganisatie goed gedijt. Ik hoorde dan ook erg vaak de verzuchting, dat er wel erg veel vraagstukken en dilemma’s gepresenteerd werden, maar geen (zicht op) oplossingen.
Geheel in lijn met deze collegereeks was het rapport van de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling (RMO) onder de titel `Terugtreden is Vooruitzien´2. Maar ook hier is de grote vraag: terugtreden, hoe dan? Dit vraagt een bijna tegennatuurlijke reactie van de ´gulzige overheid´, niet alleen de Rijksoverheid, maar in toenemende mate ook de gemeenten.

Alle ballen op de gemeente?
De ontwikkelingen voltrekken zich niet van de ene op de andere dag, maar de overdracht van taken in het kader van de drie decentralisaties –awbz naar Wmo, decentralisatie van de jeugdzorg en de invoering van de Participatiewet- nadert met rasse schreden.  En er is al wel het nodige gebeurd, er zullen op dit moment weinig gemeenten zijn die niet een programmamanager, projectmanager of coördinator aan het werk hebben voor de genoemde decentralisaties.  En de VNG en KING hebben een verkenning uitgevoerd naar de (on-)mogelijkheden van de ICT in het sociale domein (VISD). Uit het eindrapport van de VISD3 blijkt dat er nog veel moet gebeuren, en dat er wel mogelijkheden bestaan voor generieke ICT oplossingen (standaardisatie), maar dat vergt juist bij alle lokale beslissers de nodige terughoudendheid bij het inrichten van een specifieke dienstverlening en al te afwijkend lokaal beleid.
Veelzeggend in dit verband is de aanvullende reactie op het advies over de decentralisatiebrief, van de zijde van de Raad voor de financiële verhoudingen4. Ik citeer (pag. 1):

“..  Bij de voorgenomen decentralisaties van taken gaat het om een majeure transformatieopgave die zijn weerga niet kent in de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Naar huidig inzicht is er in totaal een budget van ongeveer 15 mld euro mee gemoeid. De decentralisaties gaan gepaard met een versobering van het voorzieningenniveau en een verandering in aanspraken van burgers op voorzieningen.
De betekenis van de decentralisaties reikt echter verder dan de hoogte van het budget en de daarmee gepaard gaande bezuinigingen. Niet alleen veranderen de verhoudingen tussen de rijksoverheid en de gemeentelijke overheid, ook de verhouding tussen de overheid als geheel en de burger zal sterk wijzigen. Dit als gevolg van het feit dat verzekerde rechten op nationaal niveau worden ingeruild voor voorzieningen, waarvan de inhoud, beschikbaarheid en reikwijdte worden bepaald door lokale democratische besluitvorming. Het takenpakket van de gemeente verandert drastisch. (..) De politiek-bestuurlijke betekenis van deze veranderingen moet niet worden onderschat. ..”

Terecht houdt de Raad een pleidooi voor het formuleren van heldere doelstellingen in de vorm van het gewenste maatschappelijk effect. Dit moet de basis vormen voor de nieuwe verhouding tussen de centrale overheid, ic de betrokken ministeries die stelselverantwoordelijk blijven, en de gemeenten die transparant moeten zijn (worden) over de mate waarin het beleid gerealiseerd wordt.
Bij de gemeenten komen nu meerdere inrichtingsvraagstukken terecht.  Wat gaan de gemeenten zelf uitvoeren en wat laten zij uitvoeren? Hoe gaan zij regie voeren? Regie over leveranciers en contractpartijen, regie over regionale samenwerkingsverbanden, regie in de samenwerking met gelijkwaardige ketenpartners, regie in de samenwerking met burgerkracht organisaties, enz.  En hoe zorgen zij ervoor dat burgers met enkelvoudige problematiek snel en waar dat kan digitaal geholpen worden?  En hoe zorg ik ervoor dat ik uitstroom uit de uitkering blijf stimuleren bij een afkalvend re-integratiebudget? En hoe zorgen zij voor efficiënte en effectieve samenwerking  in het geval van meervoudige problematiek? En hoe organiseren zij bijtijds voldoende expertise op de taken die erbij komen?  Zie hier ´zomaar´ wat vraagstukken waar de gemeenten voor staan.
De eerder genoemde Raad voor de financiële verhoudingen signaleert ook nog dat sprake is / kan zijn van de zogenaamde decentralisatieparadox: veel taken kunnen de lokale schaal te boven gaan en worden belegd bij regionale samenwerkingsvebanden. Daarmee wordt de decentralisatie weer meer gecentraliseerd in de uitvoering, wat beperkingen oplegt aan de grip op de uitvoering vanuit de gemeenteraad. Overigens is dat al volop aan de hand: er zijn al regionale uitvoeringsdiensten, Wmo samenwerkingsverbanden, regionale of intergemeentelijke sociale diensten etc.  Daarmee ontstaat een volgende regie-opgave: hoe hou je bestuurlijk en uitvoerend samenhang binnen het sociale domein als je als gemeente in meerder vormen van intergemeentelijke samenwerking zit, waarbij bijvoorbeeld de territoriale afbakening volstrekt verschillend is.

IKEA als voorbeeld voor gemeenten
Gemeenten hebben nu al een grote diversiteit aan taken te vervullen. En hebben daarmee geen eenduidig profiel naar de burger. In feite is sprake van een groot complex aan relaties tussen de gemeentelijke overheid en haar burgers. Het tegelijkertijd zijn van staatswinkel (voor paspoorten e.d.) voor alle burgers, namens alle burgers handhaver (omgevingsvergunningen), beheerder van de infrastructuur, organisator/uitvoerder van openbaar groen/schoon/heel en veilgheid in de leefomgeving. En dan is deze opsomming nog lang niet compleet. En dan nu de uitbreiding van taken voor die burgers, die in hun normale bestaan problemen ondervinden die zij niet op eigen kracht kunnen oplossen.
De drie decentralisaties zouden dan ook aanleiding moeten zijn, om weer eens goed naar het dienstverleningsmodel van de gemeente te kijken. Een concept als de Gemeente heeft Antwoord© werkt prima voor de publiekstaken van de gemeente. Voor het sociale domein lijkt een specifiek dienstverleningskader nodig. Het gaat immers niet om dienstverlening waar iedere burger in zijn normale bestaan af en toe mee te maken heeft, zoals bij publieksdienstverlening. Het gaat om burgers met één of meer problemen die zij niet zelfstandig kunnen oplossen.  De vorm van dienstverlening is afhankelijk van aard en omvang van die problemen. Dat is niet alleen vraaggericht, op een hulpvraag van een individuele burger (help mij), maar kan ook geïnitieerd worden vanuit de omgeving van de burger met problemen (ga daar helpen). Dat levert niet één dienstverleningsconcept op, maar een heel scala:
* Digitale dienstverlening: handreikingen  en self-service via het internetkanaal, gericht op preventie en ondersteuning voor burgers met enkelvoudige problemen die nog behoorlijk zelfredzaam zijn
* Contact op afspraak voor burgers die of niet uit de voeten kunnen met de digitale dienstverlening, of die complexere problemen ondervinden; met de huidige ICT moet het mogelijk zijn om dit zowel bij de gemeente (balie) als dichter bij de burger (´keukentafel´) te organiseren
* Inschakelen van de omgeving/niet gemeentelijke dienstverleners of ketenpartners; hier is nog veel te doen, in de zin van aansluiten bij burgerkrachtinitiatieven, benutten van aanwezige mantelzorgcapaciteit, samenwerking met gezondheidscentra enz.
* Interventies vanuit de gemeente (er op af!) ; hier gebeurt vaak al het nodige, denk aan de aanpak van overlast gevende jongeren, maar het is goed om dit nadrukkelijk te benoemen en uit te werken in het repertoire.
* En dan nog een hele lastige: niet claimend samenwerken aan het oplossen/verminderen van het probleemcomplex van een burger (of zijn directe omgeving gezin/huishouden)
En dan nog een laatste element dat een rol kan spelen bij de inrichting van de dienstverlening, de vraag of de dienstverlening primair gericht is op het oplossen van een probleem (bijv. toeleiden naar werk), of op het beheersen van een probleem dat structureel van aard is (zoals vaak bij het beroep op Wmo/AWBZ).


Op één punt heeft IKEA het gemakkelijker dan de gemeente. IKEA heeft maar één dienstverleningsconcept, het is voor hen gemakkelijker om de verwachtingen van de klant te managen. Er is niemand die verwacht dat je kant-en-klare meubels thuis gebracht worden.  In die zin valt de gemeente meer te vergelijken met een winkelboulevard dan met één winkel.
Voor sommigen zal het idee van een gestandaardiseerd aanbod een schrikbeeld zijn. Bedenk daarbij dat het aanbod veelal zal bestaan uit standaardprodukten, maar de samenstelling (arrangement) uit de catalogus moet op maat zijn (proportioneel), passend bij het probleem(complex) van de burger; in die zin is dan sprake van maatwerk. Overigens is er ook een beweging van creatieve geesten die iets anders maken van de IKEA onderdelen (‘HACKIKEA’).
Er is geen burger die gevraagd heeft om de decentralisaties, die vooral een politiek antwoord zijn op de onhoudbare groei  van de kosten, met een grote urgentie vanwege de crisis. Kortom, deze ontwikkeling laat zich niet meer keren.  Aan ons de opgave om hierin de burger weer centraal te stellen, met de vraag wat de gemeente gaat doen, op zo’n manier dat burgers daar wat aan hebben, waardoor er kwaliteit wordt toegevoegd aan de samenleving.  En vanuit het besef dat kwetsbare burgers geen alternatief hebben; in dat geval staat IKEA niet voor Ik Kijk Ergens Anders. 

Link

Raad voor de financiële verhoudingen wijst op de risico´s bij de 3 decentralisaties. Omdat dit advies midden in de zomer verscheen, hier nogmaals:

"Bij de voorgenomen decentralisaties van taken gaat het om een majeure
transformatieopgave die zijn weerga niet kent in de bestuurlijke en financiële verhoudingen. Naar huidig inzicht is er in totaal een budget van ongeveer 15 mld euro mee gemoeid. De decentralisaties gaan gepaard met een versobering van het voorzieningenniveau en een verandering in aanspraken van burgers op voorzieningen.”

Photoset

Wereldhavendagen 2013 - Rotterdam op zijn mooist, water en architectuur

Photo
Transities door verschuivingen binnen deze velden, waardoor ook de relaties en interacties tussen deze velden veranderen

Transities door verschuivingen binnen deze velden, waardoor ook de relaties en interacties tussen deze velden veranderen

Text

Transitie: waarheen?


 

Overheidsdienstverlening staat onder druk. Er zijn ongekende bezuinigingen, taken verschuiven tussen overheidslagen (decentralisaties), er wordt steeds meer heil verwacht van ICT oplossingen, terwijl de media bijna dagelijks berichten over mislukte (semi-) overheidsprojecten.


Er woedt een niet geregisseerd debat over wat wel en wat niet (meer) tot de taken van de Overheid behoort, of andersom geformuleerd welke vraagstukken burgers toch echt zelf of met elkaar moeten oplossen (eigen verantwoordelijkheid).  Daarnaast loopt al jaren een discussie over welke taken door de overheid uitgevoerd moeten worden en welke taken door marktpartijen –al dan niet met winstoogmerk- uitgevoerd mogen of kunnen worden (kerntakendiscussies, uitbesteden of outsourcen van taken).  De richting en aard van dit soort afwegingen en de mogelijke gevolgen van besluiten op dit vlak varieert sterk per beleidsdomein.  Het verschil tussen ‘kantelen’ en ‘omvallen’ is soms maar heel klein.


Ik zie ten aanzien van overheidsdienstverlening veranderingen op een viertal vlakken, die voor een deel autonoom zijn, maar die elkaar ook beïnvloeden, wat de uitkomst onvoorspelbaarder maakt. 


1 Veranderingen in het politieke bedrijf

  • Moeizame omgang met verschuiving macht naar ‘Brussel’
  • Moeite met overdrachten van bevoegdheden en lokalisering
  • Moeite met nieuwe openheid en hijgerigheid van o.a. de ‘social media’
  • Bezuinigings opgave is zo groot, dat dit iedere partij electoraal pijn doet
  • Tegenstrijdige boodschappen richting burgers: burgers zijn soms ‘klanten’, staan ‘centraal’, maar moeten ook ‘meer eigen verantwoordelijkheid nemen’ en moeten soms een ‘tegenprestatie’ leveren voor dienstverlening door de overheid


 

2 Veranderingen binnen de ambtelijke uitvoeringsorganisaties

  • Wetgevingskaders passen niet meer bij verwachtingen en ketensamenwerking
  • Politieke onzekerheid vergroot de vraag naar verantwoording
  • Organisatie van de overheid (op 3 bestuursniveaus, op wettelijke taken en bijbehorende Draagt elkanders lasten, ieder draagt zijn eigen pakgeoormerkte budgetten) past niet op de maatschappelijke vraag naar dienstverlening
  • Management stuurt op resultaat, ambtenaren worden uitgedaagd om de ‘ruimte’ te zoeken/ te nemen (2.0)
  • Uitvoerende taken zo complex/uitdijend dat er geen samenhang is in de uitvoering
  • Spanning tussen de ontwikkeling van een samenhangende overheidsinfrastructuur / architectuur (oa NORA/GEMMA/NUP) en de lokaal verschillend aangestuurde dienstverleningsconcepten voor de verschillende domeinen (publieksdienstverlening, vergunnningen en handhaving, sociale dienstverlening enz.)
  • Verschuiving in taken tussen de uitvoeringslagen, met name van Rijk naar gemeenten (3 decentralisaties), gepaard met grote bezuinigingen


 

3 Veranderingen in het bedrijfsleven

  • Meer presteren in een 24*7 economie, met steeds minder mensen
  • Grote ondernemingen: globalisering, wordt ongrijpbaarder voor nationale overheden
  • Gros van het bedrijfsleven ervaart nog steeds teveel administratieve lastendruk vanuit overheid
  • In toenemende mate zelf randvoorwaarden realiseren waar de overheid daar niet in slaagt: zorgen voor onderwijs, kinderopvang, huisvesting, transport


 

4 Veranderingen in de burgerij

  • Toenemende ontevredenheid over hoge belastingdruk in combinatie met berichtgeving over slecht presteren en verspilling – de burger als onwillige sponsor
  • Heeft steeds minder geduld met onbegrijpelijke regels en ondoorgrondelijk handelen door ambtenaren (mijn onbegrijpelijke overheid)
  • Een deel van de burgers neemt de houding aan van de verwende consument richting de overheid, een deel van de burgers verliest de normale omgangsvormen bij het claimen van dienstverlening, een klein deel keert zich zelf af van de overheid of keert zich zelfs tegen de overheid
  • Steeds meer burgers organiseren zelf taken die voorheen door de overheid uitgevoerd werden (burgerkracht)

 

Deze opsomming is niet uitputtend. Ik heb me er nog niet aan gewaagd om te beschrijven wat er op de snijvlakken gebeurt, in de interactie tussen politiek en uitvoering of tussen uitvoering en burgers.

 

 

Quote
"De verzorgingsstaat is bijna klaar en nu begint de afbraak."

— Abram de Swaan

Link
Link